11月24日，中央全面深化改革委員會第22次會議對我國電力市場建設發(fā)展提出明確要求，“要健全多層次統(tǒng)一電力市場體系，加快建設國家電力市場，引導全國、?。▍^(qū)、市）、區(qū)域各層次電力市場協(xié)同運行、融合發(fā)展，規(guī)范統(tǒng)一的交易規(guī)則和技術標準，推動形成多元競爭的電力市場格局。要改革完善煤電價格市場化形成機制，完善電價傳導機制，有效平衡電力供需。加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃、政策法規(guī)、科學監(jiān)測等工作，做好基本公共服務供給的兜底，確保居民、農業(yè)、公用事業(yè)等用電價格相對穩(wěn)定。推進適應能源結構轉型的電力市場機制建設，有序推動新能源參與市場交易，科學指導電力規(guī)劃和有效投資，發(fā)揮電力市場對能源清潔低碳轉型的支撐作用。”

 

 

一、背景與意義

 

這是繼2014年6月中央財經領導小組第六次會議提出包含“四個革命，一個合作”的我國能源安全戰(zhàn)略，2015年3月中央啟動新一輪電力體制改革以來，中央第一次在最高級別的決策會議上將研究部署電力專項改革方面的任務。可以看出，當前我國的電力市場機制已經嚴重不適應構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)建設需要。此次會議正式宣告我國電力市場發(fā)展的試驗先行階段的結束，開啟了我國電力市場建設的整體優(yōu)化提升階段。特別是放在國家加快推進“雙碳”目標大背景下，加強多層次統(tǒng)一電力市場建設，有助于形成各層級機制有效銜接，充分發(fā)揮市場機制在價格形成、價格傳導和資源配置上的決定性作用，理順市場與政府關系，服務能源電力、經濟社會綠色低碳轉型。

 

加強多層次統(tǒng)一電力市場建設是基于國情和面向未來的重大決策。加強國家電力市場建設，是我國能源資源和能源電力需求之間逆向分布的國情，社會電氣化水平不斷提高，用電需求長期較快增長，西電東送和遠距離大容量電能輸送基本格局長期保持等因素決定的。同時，中東部分布式能源發(fā)展，分布式電源市場化交易之門始終因為種種原因未能打開，桎梏了分布式光伏、分散式風電發(fā)展，也阻礙了增量配電網、微電網等新能源主要依托形態(tài)的發(fā)展。

 

加強多層次統(tǒng)一電力市場建設是重構市場與政府間關系的重大決策?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《工作意見》）明確提出，“政府和市場兩手發(fā)力，構建新型舉國體制，強化科技和制度創(chuàng)新，加快綠色低碳科技革命。深化能源和相關領域改革，發(fā)揮市場機制作用，形成有效激勵約束機制”。然而，現(xiàn)階段的電力市場發(fā)展體現(xiàn)出很多行政手段和計劃命令式的“假市場”行為，“一刀切”“任性變”行為嚴重擾亂市場秩序與市場功能，讓市場主體苦不堪言。面對未來更加艱巨的發(fā)展新能源和煤電轉型等問題，必須“橋歸橋，路歸路”，充分發(fā)揮市場在資源優(yōu)化配置上決定性作用，建設有為政府。

 

加強多層次統(tǒng)一電力市場建設是為建設電-碳協(xié)同市場奠定基礎的重大決策。推進“雙碳”目標是對我國經濟社會一場深刻的變革，煤電占比太高，電力系統(tǒng)是碳排放的最大單一行業(yè)來源，是減污降碳的主戰(zhàn)場。碳規(guī)則已成為影響國際經貿往來與國際產業(yè)鏈、供應鏈的最重要的人為因素。我國作為高能耗、高排放、高輸出國家，已成為歐美最主要的針對對象，各種“定制化”“量體裁衣”式的規(guī)則、標準會不斷出現(xiàn)。因此，我國要有緊迫感和危機感，同時要充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，抓緊建立全國性、統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)同的電力市場和碳市場，為后續(xù)的碳核查、碳審計、碳統(tǒng)計等深度協(xié)同做好準備，提高“中國制造”的綠色含量與數(shù)據(jù)透明。

 

二、我國多層次統(tǒng)一電力市場建設的四個維度

 

對于國家電力市場建設要求共四句話，涵蓋了國家電力市場建設的整體目標、市場功能、政府作用和核心功能等四個維度。

 

1.整體目標——健全多層次統(tǒng)一電力市場體系

 

關鍵詞是“統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)同、融合、多元”。

 

統(tǒng)一就是按照全國一盤棋的要求，處理好各級各類市場之間的關系。規(guī)范就是各級各類市場的規(guī)則、標準、要求、準入退出等政策制定、出臺的程序要嚴格按照相關法規(guī)開展，內容要科學、沒有歧義。協(xié)同就是各級各類市場在常態(tài)運行和應急支援情況下要相互支持，傳統(tǒng)電力與新能源發(fā)電之間要在安全可靠運行與盡量多用清潔能源之間尋求平衡。融合就是各級各類市場在機制上要相融、有效銜接，加強數(shù)據(jù)和信息基于規(guī)則的共享，整體融合。多元就是市場主體要多元化，除了傳統(tǒng)發(fā)電公司、新能源發(fā)電企業(yè)、售電公司，還有系統(tǒng)靈活性服務提供商、綜合能源服務商、滿足準入條件的用戶等，同時，交易品種和交易方式也應該多樣化，滿足各類市場需求。

 

《工作意見》明確提出，“全面推進電力市場化改革，加快培育發(fā)展配售電環(huán)節(jié)獨立市場主體，完善中長期市場、現(xiàn)貨市場和輔助服務市場銜接機制，擴大市場化交易規(guī)模”。在機制銜接方面，應該說我們做得并不理想。電力市場化改革啟動以來，不論是省內電力市場、區(qū)域市場、中長期市場、現(xiàn)貨市場、輔助服務市場等，各地的政策差異性太大，“碎片化”“補丁化”趨勢明顯，而且很多地方的交易政策等每年都在變化、甚至一年多變，讓很多市場主體無所適從，甚至苦不堪言。這次會議特別強調了“統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)同、融合”，就是要建立有助于價格信號及時傳遞、要素自由流動的市場間“接口”，打破省間壁壘、區(qū)域壁壘和體制壁壘，包括理順國家電網與南方電網之間、省級電網與地方電網之間的交易機制。

 

2.市場功能——價格形成與傳導

 

重點是“價格市場化形成機制”和“價格傳導機制”。

 

電力市場的核心作用是價值發(fā)現(xiàn)，高價值就應該高價格，而不是成本傳導。成本的高低體現(xiàn)了市場主體內部運營管理水平、技術水平及上游原材料市場等多種因素的影響，是企業(yè)自己給自己產品或服務定價的重要參考。但是市場中，產品和服務的價格主要是由市場供需和用戶認可接受度決定的，也就是市場說了算，企業(yè)自己定的價格哪怕是賠本定價，質量不好、服務不好，價值也上不去，也不會有多大市場份額。

 

從用戶角度看，高價值“電”應具備四方面特點：清潔性好、穩(wěn)定性好、預測性好、調節(jié)性好的特點。因此，電力市場價格形成機制應該反映這些特點。如“清潔性”定價機制反映在碳排放交易成本上，“穩(wěn)定性”定價機制反映在電量電價上，“可預測”定價機制反映在容量電價上，“調節(jié)性”定價機制反映在輔助服務機制上。傳統(tǒng)電源和新能源發(fā)電的價格都應該按照一套標準評價價值高低，由市場供需和用戶喜好決定用什么電，用哪家的電，這就是價格市場化形成機制的核心。

 

價格信號能否及時、真實的傳導到用戶，是判斷市場機制優(yōu)劣的關鍵標準之一，對有效引導投資意義重大。在商品經濟中，市場傳導的是價格，價格是由市場決定的，即是價值高低是由市場決定的，而不是由成本決定的。實現(xiàn)價格傳導機制的關鍵在于減少定價中的交叉補貼，減少計劃行政影響，提高壟斷環(huán)節(jié)定價的信息透明度與公眾參與度，劃清壟斷業(yè)務與市場化業(yè)務界限，加強監(jiān)管。

 

3.政府作用——“三個抓手”和“政策兜底”

 

抓手1：加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃。《工作意見》明確提出“堅持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系，把碳達峰、碳中和納入經濟社會發(fā)展全局，以經濟社會發(fā)展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發(fā)展為關鍵，……”。電力市場建設同樣也面臨著如何處理這些關系的問題，促進經濟社會綠色轉型發(fā)展的重任，加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃就是重點統(tǒng)籌不同能源發(fā)電品種、統(tǒng)籌資源省份與用能省份、統(tǒng)籌資源開發(fā)利用時序等。

 

抓手2：加強政策法規(guī)。制定政策和法規(guī)是給市場主體行為劃邊界、提標準，也是政府實施行業(yè)管理、應急保障最常見、最直接的措施，也是最能體現(xiàn)各級政府部門的治理能力、服務意識和管理效能。

 

抓手3：加強科學監(jiān)測等。能源電力相關數(shù)據(jù)信息是政府決策的重要依據(jù)、是市場預測的重要風向標、是國際社會認可度的重要標準。實事求是地說，我國在能源電力數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計、發(fā)布等方面存在明顯短板，日益影響了我國的能源電力健康發(fā)展與國際交流。利用現(xiàn)代信息通信、傳感、互聯(lián)網等技術，可以有效提高統(tǒng)計分析能力。

 

政策兜底：做好基本公共服務供給的兜底，確保居民、農業(yè)、公用事業(yè)等用電價格相對穩(wěn)定。這是政府落實“六保六穩(wěn)”工作要求和政策兜底功能的具體體現(xiàn)。

 

4.核心功能——支撐能源清潔低碳轉型

 

重點就是提高新能源發(fā)電的市場交易占比。

 

現(xiàn)有的電力系統(tǒng)運行規(guī)則與市場規(guī)則都有很濃厚的煤電烙?。小⒋笱b機、遠距離傳輸?shù)龋?，各利益相關方盈利模式都是依據(jù)現(xiàn)有規(guī)則制定的。以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)的建設，既是一場電力系統(tǒng)自身的深刻變革，又是一場電力市場機制的深刻變革，是對資源和利益的重新分配。

 

新能源發(fā)電、分布式發(fā)電、微電網等快速發(fā)展，日益受到這種基于煤電規(guī)則的約束，呼喚一套適應集中式與分布式發(fā)電共存、新能源與傳統(tǒng)能源發(fā)電共存的市場機制，包括：推進分布式發(fā)電市場化交易，打破隔墻售電的機制障礙；推進適應源網荷儲一體化的新能源就地開發(fā)利用模式，實現(xiàn)負荷中心的自我供應保障能力；推進適應高比例新能源發(fā)電、促進電力系統(tǒng)靈活性資源（儲能、抽蓄電站、需求側資源等）發(fā)展的市場機制；推進電力市場與碳交易市場協(xié)同發(fā)展，有效控制化石能源消費總量等。

 

新型電力系統(tǒng)建設不僅需要技術創(chuàng)新，同樣需要機制創(chuàng)新和體制創(chuàng)新。中央全面深化改革委員會第22次會議提出的電力市場建設任務要求，將會加快我國電力發(fā)展的市場化進程，進而激發(fā)與新能源、分布式能源、用戶側資源緊密聯(lián)系的新業(yè)務、新業(yè)態(tài)發(fā)展，促進我國傳統(tǒng)電力體制轉向適應以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)建設需要，支撐國家“雙碳”國際承諾有序平穩(wěn)實現(xiàn)。